国家治理体系中的法治建设问题

　　党的十八届四中全会把建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为推进依法治国的总目标。差不多在一年之前，党的十八届三中全会就全面深化改革通过决定，也提出了一个总目标，就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。
　　我们今天学习党的十八届四中全会精神，必须把这两个“总目标”联系到一起来学习，尤其是要从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的角度，来充分认识推进法治国家建设的重要意义。
　　关于两个“总目标”之关系的思考
　　就上述两个“总目标”的关系而言，笔者有如下认识：
　　第一，推进法治体系和法治国家建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标之后，党中央立即部署四中全会的主题，部署推进依法治国的实际进程，可见依法治国对于推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要意义。
　　第二，建设法治体系和法治国家，是国家治理体系和治理能力现代化的必要组成部分。在现代国家治理体系中，法治建设不说是其全部内容，也一定是其最为重要的内容，是其最为基础性的要素。同时，依法治国的程度也构成了治理能力现代化的主要标志。没有法治体系和法治国家的建设，也就谈不上国家治理体系和治理能力现代化。
　　第三，从法治建设着手，实际上表明我们在推进政治体制改革和政治发展方面，迈开了非常重要的一步。早在改革开放之初，邓小平同志通过对“文化大革命”的反思，认为“文革”之所以发生，固然与毛泽东同志晚年的错误有关系，但是制度问题是一个带有根本性、长期性、稳定性、全局性的问题，所以主张要推进党和国家政治制度的改革。根据邓小平同志的构想，要通过推进民主政治的制度化、法制化，来完善党和国家的领导体制。可以认为，这一次党的十八届四中全会关于推进依法治国进程的部署，是我们党推进政治体制改革和政治发展的重要举措。
　　国家治理体系和治理能力现代化的提出及其意义
　　党的十八届三中全会之所以提出全面深化改革的总目标，根据习近平同志的说法，是落实邓小平同志当年提出的战略构想的具体举措。今年二月，习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神专题研讨班上对此问题作了全面的阐释。
　　习近平同志指出，邓小平同志1992年在南方谈话中说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”我们可以很清楚地看到，从1992年起的“再有三十年的时间”，就是到2022年，而2022年之前的十年，正是党的十八大、十九大的两个任期内。这个“定型化”的任务显然就在这两任的领导人身上。
　　因此可以认为，之所以提出这样的总目标，是推进我国制度体系“定型化”的需要。在这个总目标下，统领着经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、党的建设制度等等。
　　在社会主义发展史上，社会主义的制度体系尚没有形成“定型化”的结构。社会主义是马克思恩格斯在批评资本主义制度的基础上提出的科学构想，尽管早期就有关于社会主义的空想学说。但是，在马克思恩格斯那个时期，尚没有能够将他们的构想付诸实践的机遇。巴黎公社被认为是无产阶级政权的第一次尝试，但是这个稚嫩的政权只存在了72天，无疑不能成为一种定型的制度模式。苏联的发展直到1980年代末1990年代初苏联东欧的剧变，宣告了社会主义在苏联东欧的重大挫折甚至也可以说是失败。在这样的背景下，社会主义还能不能走下去？这是摆在中国共产党人面前的一大考验。中国共产党人以其卓著的领导能力经受了这样的考验，领导人民在坚持社会主义道路的前提下，积极推进了改革开放的事业，取得了治国理政的光辉业绩和经验，从而具备了“定型化”的坚实基础。
　　在中国历史上，分分合合、历朝变迁，总在动荡不安之中。在100多年之前，一些仁人志士，趁着世界性变革浪潮的到来，也到西方寻求救亡图存的道理，但是用毛泽东的话来说，一次次地都失败了。于是，十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义，使中国共产党人找到了一条正确的道路。
　　在之后的90多年里，我们党团结带领人民在中国这片古老的土地上，书写了人类历史上惊天地、泣鬼神的壮丽史诗，集中体现为完成和推进了三件大事：第一件大事，我们党紧紧依靠人民完成了新民主主义革命，实现了民族独立、人民解放。第二件大事，我们党紧紧依靠人民完成了社会主义革命，确立了社会主义基本制度。第三件大事，我们党紧紧依靠人民进行了改革开放新的伟大革命，开创、坚持、发展了中国特色社会主义。在完成和推进了三件大事之后，历史的发展正在赋予中国共产党去完成第四件大事的重任。这第四件大事就是：我们党必须紧紧依靠人民，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，在未来的一段时期，应该是中国共产党致力于推进和完成这第四件大事的历史关键时期。
　　习近平同志指出，国家治理体系与治理能力现代化是两个不同的概念，有相辅相成的关系，但也不是一个同步的问题。多少年来，我们已经初步建成了中国特色的社会主义制度体系，包括了人民代表大会制度的根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度等等，可以说已经奠定了良好的国家治理体系。在这样的基础之上，现在最最重要的任务，是如何提高国家治理能力的现代化。
习近平同志提出了在推进国家治理能力现代化的四个方面的提高：一是提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平；二是提高国家机构履职能力；三是提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化；四是提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。可以认为，通过这样的四个方面的提高，当能在推进国家治理体系和治理能力现代化方面迈出实质性的步伐。
现代国家治理体系的结构分析
　　从一般意义上说，现代国家治理体系包含了复杂的结构层次。分析这些结构层次，当有助于我们理解国家治理体系的一些基本方面，并以此来推进国家治理体系的建构和发展：
法治体系结构。现代国家治理体系中最为重要的方面，就是以宪法法律所构成的法治体系结构。四中全会决定提出了五大体系的建构，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。这五大体系是统一的、立体性的有机整体，构成了现代国家治理体系的法治基础。
　　党政关系结构。政党执政是现代国家治理的一个基本特征，从而也是现代国家治理体系中的一个重要方面。在我们国家，党政结构形成了二元制组织体制，即在政权结构层面以及在其他种种组织结构的层面，存在着党的组织和政的组织这样的平行组织结构。而且，这样两个结构实行着不同的领导体制。党的结构实行的是委员会体制，行政的结构实行的是首长制体制。如何理顺这两个结构之间的职能权限关系，对于有效治理就具有了十分重要的意义。
政社关系结构。政府与社会的关系问题，从来就是一个社会健康发展的重要问题，建构一个“政社共治、官民协调”的治理格局，是现代国家治理体系的重要标志。
　　政府职能结构。一个有效的政府管理，一定是一个职能边界清晰、在专化与分化基础上实现高度整合的管理。多少年来，我们已经通过政府职能的调整和理顺，基本上适应了市场经济发展的需要。但是，由于长期的计划经济体制的痼疾，政府职能方面的问题依然存在。党的十八大在强调进一步推进经济体制改革时指出，经济体制改革的重要任务依然是理顺政府与市场的关系；强调政府改革的首要任务，依然是理顺政府职能。可见政府职能改革的重要意义。另一方面，我们在论及政府职能时，往往只注意到政府与社会的关系方面，而忽视了政府职能的纵向层级分化问题。事实上，政府权力的纵向层级结构，是一个值得高度重视的问题。如何划分并理顺政府不同层级结构的职能，是现代国家治理体系的重要方面，也是提高治理能力现代化的必然要求。
　　推进法治体系与法治国家建设所要解决的几个基本问题
　　在学习十八届四中全会精神的时候，我们一定要把法治建设的问题放到现代国家治理体系和治理能力现代化的总体布局中进行思考。从这个意义上说，法治的问题本质上不仅仅是一个法学问题，而是一个政治学问题，是涉及到国家治理的关键性问题。如果没有一个对现代政治原理和政治价值的尊重和遵循，也就没有现代的法治体系和法治国家。
　　要推进法治体系和法治国家建设，有以下的一些基本问题需要引起我们的高度重视。
　　第一，法治精神和法治信仰如何确立的问题。法治体系和法治国家的建设首先需要有对于法治精神的理解和法治信仰的确立。法治的基本精神是什么？早期资产阶级启蒙思想家卢梭在阐述他的社会契约论时，说他们所主张的国家起源于社会契约这样的一个命题，完全是一种假说，这个假说与其说是为了说明事物的真相，倒不如说是为了说明事物的性质。正是在这样的基础上，才提出了国家、政府、法律等等的一些基本性质，从而也提出了现代一些重要的政治原理和政治价值。长期以来一般认为，法治的最为重要的精神和真谛是“统治者的权力具有法定的依据”。所以这里面存在一个我们现在所说的依法治国的“主体”问题，存在着一个是rule by law（法制）还是rule of law（法治）的问题。
　　第二，如何认识法治与民主的关系问题。法治源于民主政治，没有民主政治的实际进程，很难有法治国家的建设。但是在现在的实践中，我们一方面在强调法治建设，另一方面社会的反民主思潮也很有市场，这对于法治体系和法治建设的推进是极为不利的。我们认为，民主无论如何不应该成为有争议的问题，近年来党的历次代表大会，都把发展民主政治作为我们党治国理政的基本方向。同时，推进法治体系和法治国家的建设，也正是推进民主政治建设的实际步骤。
　　第三，如何处理党的领导与法治的关系问题。四中全会关于推进依法治国的决定里说，党的领导是中国特色社会主义的最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。在我国的政治实践中，由于我们实际上存在着党的组织结构与政的组织结构中的二元结构体系，因而无论是在职能划分上还是在决策体制上，都存在着需要处理好的种种复杂的关系。如果这样的两种体制不能正确处理和理顺，那就有可能成为影响我们政治过程的因素。我们注意到，这样的问题已经渗透到治国理政、政府管理等等的所有领域、方方面面，成为国家治理体系和治理能力现代化需要解决的基本问题。
　　第四，宪法法律的权威性如何得到尊重和保障的问题。在某种意义上来说，推进依法治国的进程，当务之急恰恰不是如何立法的问题，而是我们既定的宪法法律的权威性如何得到尊重和保障的问题。多少年来，我们通过长期的积累，已经建成了社会主义的宪法法律体系，但是目前所存在的关键性问题，恰恰正是已有的宪法法律权威性不足的问题。
（作者简介：桑玉成，上海市社会科学界联合会党组副书记、专职副主席，上海市政治学会会长；卢雁，东方早报社记者、澎湃新闻网“澎湃人物”主编）